Acumulação de cargos e teto: cada vínculo tem o seu limite

O abate-teto não incide sobre a soma, nem entre proventos e remuneração

Imagine uma servidora federal aposentada em um cargo público, com proventos de R$ 28.000,00, que exerce licitamente outro cargo federal acumulável, com remuneração de R$ 24.000,00 (valores hipotéticos). Cada valor, isoladamente, fica abaixo do teto constitucional de R$ 46.366,19, o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal vigente desde fevereiro de 2025 (Lei n. 14.520/2023). A soma, R$ 52.000,00, o ultrapassa. Somadas, haveria corte de R$ 5.633,81 por mês, e parte do trabalho em um dos cargos ficaria sem paga. Em Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a régua é o subteto que o art. 37, XI, fixa por ente e Poder (o subsídio do Prefeito; o do Governador, dos Deputados Estaduais ou dos Desembargadores). Quando os dois vínculos estão no mesmo ente e Poder, cada um se compara ao mesmo subteto. Quando estão em Poderes ou entes diferentes, sustento que cada um observa o limite do seu; é posição minha, não precedente do Supremo.

Em março de 2026, ao julgar o Tema 976, o Supremo reafirmou esse valor do teto e reproduziu a expressão constitucional "percebidos cumulativamente ou não". Há quem leia aí a volta do somatório. Este texto mostra por que a resposta do STF continua a ser a aferição por vínculo, inclusive para quem se aposentou em um dos cargos, e por que nem o Tema 359 nem o Tema 976 a alteram. O critério que proponho não é inédito: no Tema 359, os Ministros Luiz Fux e Luís Roberto Barroso separaram a pensão dos proventos pela origem do valor (RE 602.584, p. 38 do inteiro teor). O que o texto acrescenta é a generalização desse distinguishing para todas as parcelas em disputa e um mapa dos acórdãos (lista completa no anexo) que mostra que os casos perdidos não discutem a regra, mas uma pergunta anterior: existem, de fato, dois vínculos?

O texto que parece mandar somar

A Constituição veda a acumulação remunerada de cargos, salvo, havendo compatibilidade de horários, nas hipóteses do art. 37, XVI: dois cargos de professor; um de professor com outro (desde a Emenda Constitucional n. 138/2025, "com outro de qualquer natureza"); dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas. O art. 37, § 10, permite somar proventos e remuneração quando os cargos são acumuláveis.

Três passagens, porém, sugerem o somatório: o art. 37, XI, submete ao teto os valores "percebidos cumulativamente ou não"; o inciso XVI autoriza a acumulação "observado em qualquer caso o disposto no inciso XI"; e o art. 40, § 11, manda aplicar o limite ao "montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável". Ao pé da letra, autorizaria o trabalho em dois cargos e retiraria parte da paga de um deles.

O que o Supremo decidiu

Em abril de 2017, o Plenário julgou em conjunto o RE 612.975 (Tema 377) e o RE 602.043 (Tema 384), relatados pelo Min. Marco Aurélio. A tese é esta: "Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público". Por ter sido firmada em recurso extraordinário com repercussão geral, juízes e tribunais devem observá-la (CPC, arts. 927, III, 1.035, 1.039 e 1.040).

Ficou vencido o Min. Edson Fachin. Para ele, a parte final do inciso XVI não deixa dúvida de que a interpretação do teto se aplica "ao conjunto das remunerações percebidas de forma cumulativa", leitura reforçada pelo art. 40, § 11; a acumulação continuaria possível, com redução em um dos cargos (RE 612.975, p. 51-52). O voto apoiou-se em doutrina: José dos Santos Carvalho Filho admite a acumulação "se em um dos cargos ou empregos, ou até em ambos, o servidor tiver redução remuneratória" (Manual de Direito Administrativo, 30. ed., 2016, p. 701, apud RE 612.975, p. 51).

A maioria respondeu que a acumulação é "remunerada" e, como disse o relator, não admite "a gratuidade, ainda que parcial, dos serviços prestados". O somatório pagaria de modo diferente dois ocupantes do mesmo cargo só porque um deles exerce outro licitamente. E a leitura literal tornaria "inócuo" o inciso XVI, que tem a mesma hierarquia do inciso XI. O teto existe para impedir supersalários e proteger o erário; nenhuma das duas finalidades é atingida quando cada remuneração, isoladamente, respeita o limite. Na síntese do relator, "o Estado não pode dar com uma das mãos e tirar com a outra".

A crítica doutrinária e a resposta

A objeção mais séria é a literal, e não é só de Carvalho Filho. Pereira e Alvim (2019, p. 14) sustentam que o Supremo "esvaziou o sentido normativo da expressão 'cumulativamente ou não'" e, ao prestigiar a redação originária, "terminou por invalidar a relevante atuação do poder constituinte reformador": emenda constitucional só poderia ser afastada por ofensa a cláusula pétrea. Os autores citam ainda Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 31. ed., 2014, p. 282, apud Pereira e Alvim, 2019, p. 14), para quem a acumulação existe em benefício da coletividade, não do servidor, e o segundo cargo pode ser exercido desde que a soma fique contida no teto.

Primeira resposta: a expressão não foi apagada. Vale para as junções que a Constituição não autoriza, como a soma de cargos inacumuláveis, de pensão com remuneração ou da retribuição de cargo em comissão exercido pelo titular de cargo efetivo.

Segunda: a cláusula pétrea foi nomeada. O Min. Barroso propôs interpretação conforme da expressão do art. 37, XI, e da locução do art. 40, § 11, e afirmou: "a cláusula pétrea violada aqui é o direito fundamental à remuneração pelo trabalho desempenhado" (RE 612.975, p. 64), no que foi seguido pelo Min. Fux.

Terceira: o argumento da coletividade prova o contrário do que pretende. Se a acumulação serve ao corpo social, retirar a retribuição do segundo cargo desestimula justamente quem a Constituição quis atrair para ele, efeito que o próprio Bandeira de Mello chama de "inconveniente visível".

A EC 138/2025 dá ao argumento finalístico uma força nova: ao admitir o cargo de professor "com outro de qualquer natureza", multiplica as acumulações possíveis, inclusive com cargos de remuneração alta. Mas o supersalário que o teto combate é a remuneração acima do limite, e cada vínculo continua limitado. Somar as parcelas tornaria parcialmente gratuito justamente o cargo de professor que a emenda passou a permitir acumular.

A aposentadoria em um dos cargos não muda nada

Poder-se-ia objetar que a tese protege só quem está em atividade nos dois cargos. O próprio paradigma o desmente. O RE 612.975 tratava de "proventos do cargo de Tenente Coronel da reserva" da Polícia Militar somados à remuneração de odontólogo do SUS, e a repercussão geral foi reconhecida sobre "parcelas de aposentadorias percebidas cumulativamente". Negar a tese ao aposentado em um dos vínculos é negá-la no caso em que ela nasceu.

O art. 40, § 11, também foi enfrentado: segundo o relator, "cabe idêntica conclusão quanto ao artigo 40, § 11, [...] sob pena de criar-se situação desigual entre ativos e inativos". As Turmas aplicaram a tese a proventos somados a remuneração, inclusive na hipótese de reingresso anterior à EC 20/1998 (RE 1.102.166 AgR-segundo, 2024), e a proventos somados à remuneração de cargo em comissão (RE 1.264.644 AgR, 2020; RE 1.312.000 AgR, 2022). Não há acórdão do Supremo sobre quem se aposentou nos dois cargos; a aplicação da tese a essa hipótese decorre da mesma razão de decidir, mas é inferência, não precedente.

Sem marco temporal e sem modulação

A União e o Estado de Mato Grosso, com adesão de dezenove Estados e do Distrito Federal, pediram restrição da tese a quem acumulava antes das Emendas 19 e 20, de 1998, e modulação. Em 1º de agosto de 2018, o Plenário rejeitou ambos, por unanimidade: a tese abrange quem acumulava "em momento quer anterior, quer posterior" às emendas.

O Tema 359 trata de outra coisa

A defesa estatal costuma invocar o Tema 359 (RE 602.584, 2020): morto o instituidor depois da EC 19/1998, o teto incide "sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor". O próprio acórdão afasta essa leitura. O relator delimitou o caso como de "institutos distintos". O Min. Fux disse que, "se [...] fosse a mesma servidora, exercendo funções compatíveis constitucionalmente, aplicaríamos essa tese" dos Temas 377 e 384. E o Min. Barroso, aderindo a esse distinguishing: "Se fosse a mesma pessoa acumulando em razão de cargos diversos acumuláveis, [...] os tetos são individuais", mas ali havia "uma remuneração por trabalho próprio e um benefício previdenciário que lhe advém da morte do marido" (p. 38).

Dessa distinção sai o critério aqui generalizado: a origem do valor. Proventos, remuneração de cargo em comissão do aposentado e retribuição de docência autônoma remuneram trabalho do próprio servidor, cada um em seu vínculo; a pensão decorre do vínculo e das contribuições de outra pessoa. Por isso a pensão é somada, mesmo quando vem de ente federativo diferente (RE 1.544.006 AgR, 2025), e as demais parcelas não.

E o Tema 976?

O Tema 976 (RE 968.646, março de 2026) trata das parcelas indenizatórias das carreiras cujas leis orgânicas a Constituição prevê, a começar pela magistratura e pelo Ministério Público, e não reaviva o somatório. O item 2 reproduz, em substância, o art. 37, XI; a tese não trata de acumulação de cargos, não menciona os Temas 377 e 384 e declara, no item 14, que "não se estende às demais carreiras do serviço público". A superação de tese de repercussão geral exige fundamentação "adequada e específica" (CPC, art. 927, § 4º), que não existe; os embargos, julgados em julho de 2026, também não tocaram no assunto.

Onde está a divergência real

Na pesquisa que fiz na base de jurisprudência do STF (lista completa no anexo), dos 33 acórdãos em que se discutia a soma de dois vínculos alegadamente autônomos e acumuláveis, o Tribunal aplicou ou manteve a aferição por vínculo em 27; nos outros seis, não reviu a conclusão da origem, por envolver lei local e fatos. Nenhum acórdão do Plenário posterior a 2017 superou ou restringiu a tese.

A divergência, portanto, não está na regra, mas na pergunta anterior: existem dois vínculos? Ela aparece no caso, muito litigado, do policial militar que dá aulas na academia de polícia. As duas Turmas aplicaram ou mantiveram a tese nessa situação em ao menos dezessete acórdãos; num deles, a Turma viu ali "função autônoma de magistério", com remuneração própria (RE 1.504.364 AgR, 2024). O Min. Fachin ficou vencido em vários deles, acompanhado em dois pelo Min. Gilmar Mendes (RE 1.447.953 AgR, 2024; RE 1.480.064 AgR, 2025), por entender que a docência na corporação é atribuição da própria carreira.

No Plenário, o resultado foi outro, mas por razão processual. No ARE 1.480.417 AgR (2024), o Tribunal, por maioria, não reviu decisão de origem que somara proventos de coronel da reserva e retribuição de docência, por considerar a vantagem incorporada aos proventos: dissentir dela exigiria reexaminar lei local e fatos (Súmulas 279 e 280). Ficaram vencidos quatro ministros, que aplicavam a tese. A ementa registra "acumulação de cargos públicos. Inexistência", mas essa é a conclusão da origem, mantida porque revê-la exigiria reexame de fatos e de lei local; o Plenário não fixou, no mérito, que a docência de militar da reserva nunca constitui vínculo autônomo. Quem invocar o julgado contra a tese terá de enfrentar essa limitação; quem sustentar a tese terá de provar, na instância ordinária, a autonomia do vínculo.

Coisa diversa ocorre com o cargo em comissão. Em 2025, o Plenário reafirmou que a retribuição do cargo em comissão exercido pelo titular de cargo efetivo em atividade se soma ao vencimento: não há "efetiva cumulação de cargos", porque o servidor se afasta de um para exercer o outro (ADI 7.402 e ADI 7.440). Esses julgados são desfavoráveis ao servidor no resultado, não à tese: nenhum manda somar dois vínculos autônomos e acumuláveis; todos decidem, ou deixam à origem decidir, se havia dois vínculos.

O que observar na prática

Repetem-se três equívocos: exigir atividade simultânea nos dois cargos, quando o paradigma era de aposentado; invocar o Tema 359 para somar proventos e remuneração; e confundir vínculo autônomo com o cargo em comissão exercido pelo próprio titular do cargo efetivo, ou com encargo da própria carreira. O aposentado que ocupa cargo em comissão tem dois vínculos (art. 37, § 10) e se beneficia da tese; o servidor em atividade que exerce cargo em comissão no seu órgão, não. No plano federal, a Portaria SGP/SEDGG/ME n. 4.975/2021 adotou o mesmo critério, mandando aplicar o teto "isoladamente em relação a cada um dos vínculos" nas acumulações admitidas; antes de invocá-la, convém conferir sua redação atual no órgão de pessoal. Órgãos de controle, como os tribunais de contas, podem resistir à aferição por vínculo; esta pesquisa não os abrangeu. Se resistirem, a tese, firmada em repercussão geral, vincula os juízes e tribunais que revirem o ato.

Conclusão

Nas acumulações autorizadas pela Constituição, o servidor tem direito à percepção integral da remuneração de cada vínculo: o teto limita cada um deles, não o conjunto do trabalho de uma pessoa. Em Estados, Distrito Federal e Municípios, só sofre abate o que exceder o subteto aplicável ao próprio vínculo, nunca a soma; e, como disse no início, quando os vínculos estão em Poderes ou entes diferentes, a meu ver cada um observa o limite do seu, ponto ainda não decidido pelo Supremo. A regra vale para quem está aposentado em um dos cargos, não tem marco temporal, não foi alterada pelo Tema 976 e não se confunde com o somatório da pensão por morte. O que resta em disputa é a qualificação do segundo vínculo, questão de lei local e de prova.

Nota sobre a pesquisa. Base de jurisprudência do STF, acórdãos, expressão teto e ("tema 377" ou "tema 384" ou 612975 ou 602043), opções padrão, consulta em 3 nov. 2026 (68 acórdãos), mais busca complementar no Plenário (3 acórdãos). Método, critérios de classificação e lista completa, com links oficiais, no anexo. Não foram pesquisados STJ, tribunais de contas e tribunais regionais.

Referências (acesso em 3 nov. 2026)

• Constituição Federal, arts. 37, XI, XVI e § 10, e 40, § 11; EC n. 138/2025.
• CPC (Lei n. 13.105/2015), arts. 927, 1.035, 1.039 e 1.040; Lei n. 14.520/2023.
• STF, Pleno, RE 612.975/MT (Tema 377) e RE 602.043/MT (Tema 384), rel. Min. Marco Aurélio, j. 27/04/2017, DJe 08/09/2017; ED j. 01/08/2018, DJe 05/09/2018 (612.975; 602.043).
• STF, Pleno, RE 602.584/DF (Tema 359), rel. Min. Marco Aurélio, j. 06/08/2020, DJe 23/11/2020.
• STF, Pleno, RE 968.646/SC (Tema 976), rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 25/03/2026, DJe 08/05/2026; ED, j. 01/07/2026, DJe 08/09/2026.
• STF, Pleno, ADI 7.402/GO, rel. Min. André Mendonça, j. 24/02/2025, DJe 17/03/2025; ADI 7.440/PA, rel. Min. Cristiano Zanin, j. 12/08/2025, DJe 19/08/2025.
• STF, Pleno, ARE 1.480.417 AgR/SP, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 04/04/2024, DJe 22/04/2024.
• Demais acórdãos citados: dados e links oficiais no anexo.
• Portaria SGP/SEDGG/ME n. 4.975/2021, DOU 30 abr. 2021.
• PEREIRA, Flávio Henrique Unes; ALVIM, Rafael da Silva. Incidência do teto remuneratório na acumulação de cargos, empregos e funções públicas. Revista Eletrônica da PGE-RJ, v. 2, n. 3, set./dez. 2019.

Magno Nadal — Advogado, OAB/BA 55.034. O texto tem caráter informativo e não substitui a análise de cada caso.

Anexo — Acórdãos do STF sobre teto e acumulação de vínculos (lista auditável)

1. Como a lista foi obtida

Busca principal

• Base: portal de jurisprudência do STF (jurisprudencia.stf.jus.br), base "Acórdãos".
• Expressão de busca: teto e ("tema 377" ou "tema 384" ou 612975 ou 602043)
• Filtros: nenhum (sem filtro de data, órgão ou relator); opções padrão do portal (pesquisa no inteiro teor desativada; sinônimos e plural ativados).
• Data da consulta: 3 de novembro de 2026.
• Resultado: 68 acórdãos (itens 1 a 68 da tabela, em ordem cronológica de julgamento).

Busca complementar (Plenário) — para captar acórdão do Plenário que pudesse superar ou restringir a tese sem citar os temas:

• Base: a mesma, pela interface pública de consulta que serve ao portal (jurisprudencia.stf.jus.br/api/search/search, base "acordaos").
• Consulta: orgao_julgador:"Tribunal Pleno" AND teto AND (acumulação OR cumulação OR acumulações OR cumulativamente), nos campos de ementa e indexação.
• Filtro: data de julgamento de 27/04/2017 a 03/11/2026.
• Data da consulta: 3 de novembro de 2026.
• Resultado: 60 acórdãos; 13 já constavam da busca principal; dos 47 novos, 3 foram incluídos por tratarem da existência de vínculo acumulado (itens c1 a c3) e 44 excluídos por versarem outros assuntos (9 sobre a Gratificação por Acúmulo de Titularidade, 13 sobre o regime remuneratório da magistratura e do Ministério Público julgado com o Tema 976, 11 sobre honorários de advogados públicos e 11 sobre outros temas).

Leitura e classificação. Cada acórdão foi classificado pela ementa, pelo extrato de ata e pela indexação oficiais e, quando estes não bastavam, pelo inteiro teor. Órgão, relator, datas de julgamento e de publicação (DJe) e link são os dados oficiais da própria base. Votos vencidos foram identificados pelo extrato de ata.

Limites. Não foram pesquisados o STJ, o TCU, os Tribunais de Contas e os tribunais regionais; não foram incluídas decisões monocráticas. Parte dos acórdãos do grupo "Aplica a tese" foi proferida em reclamação ou em agravo contra a aplicação da sistemática da repercussão geral, em que o STF apenas verifica teratologia ou mantém o acórdão de origem; nesses casos, a manutenção da aferição por vínculo não equivale a nova afirmação de mérito.

2. Como os acórdãos foram agrupados

Cada acórdão foi agrupado conforme o que o STF decidiu sobre o teto. O grupo aparece na coluna "Grupo" da tabela completa (item 4).

3. Os números citados no artigo

• "27 de 33" (marcados com ★): são os acórdãos em que as duas parcelas decorriam de cargos, empregos ou funções alegadamente autônomos e acumuláveis (dois cargos; proventos de um cargo e remuneração de outro; docência paga à parte), ou seja, os grupos "Aplica a tese" (27) e "Soma mantida" (6). Ficam fora dos 33 o grupo "Sem 2º vínculo" (configurações em que não há, por definição, acumulação de dois vínculos: o próprio titular do cargo efetivo exercendo cargo em comissão ou função, pensão de parlamentar não autorizada pelo § 10, tarefa por prazo certo de militar da reserva), o grupo "Gratificação de acúmulo" (natureza de uma parcela) e o grupo "Pensão (Tema 359)" (pensão de terceiro). Em 27 dos 33, o STF aplicou ou manteve a aferição por vínculo; nos 6 restantes, não reviu a conclusão da origem.
• "Ao menos dezessete" (marcados com ◆): acórdãos do grupo "Aplica a tese", das duas Turmas, sobre policial militar, ativo ou inativo, que exerce docência em academia de polícia. São 17 identificados pela ementa, ata, indexação ou relatório (5 da Primeira Turma e 12 da Segunda). Não entram na contagem: Rcl 45.801 AgR e ARE 1.244.928 AgR (delegados de polícia, não policiais militares) e ARE 1.317.430 AgR (policial militar, mas sem identificação, no acórdão, de que a função fosse de docência). Por isso "ao menos".
• Votos vencidos nos 17: o Min. Edson Fachin ficou vencido em 9 (ARE 1.368.767, Rcl 60.691, RE 1.375.336, RE 1.386.338, ARE 1.371.169, RE 1.445.062, ARE 1.424.781, RE 1.447.953 e RE 1.480.064); o Min. Gilmar Mendes, em 2 (RE 1.447.953 AgR e RE 1.480.064 AgR); o Min. André Mendonça, em 1 (ARE 1.368.767 AgR).
• Plenário após 2017: nenhum acórdão do Plenário, em qualquer das duas buscas, superou ou restringiu a tese dos Temas 377 e 384. Os acórdãos do Plenário desfavoráveis no resultado são dos grupos "Sem 2º vínculo" (ADI 7.440 MC-Ref, ADI 7.402, ADI 7.440, ADI 3.663) e "Soma mantida" (RE 1.434.374 AgR, ARE 1.436.552 AgR, ARE 1.480.417 AgR, ARE 1.421.877 AgR).

4. Tabela completa

★ = entre os 33 casos de vínculos alegadamente autônomos · ◆ = entre os 17 de policial militar e docência em academia. Datas: julgamento e publicação (DJe), conforme a base do STF. "Pres." = relator na condição de Presidente; "red. p/ ac." = redator para o acórdão.

Magno Nadal — Advogado, OAB/BA 55.034. Lista elaborada pelo autor a partir da base de jurisprudência do STF, consulta em 3 nov. 2026.