Acumulação de cargos e teto: cada vínculo tem o seu limite

O abate-teto não incide sobre a soma, nem entre proventos e remuneração

Imagine uma servidora federal aposentada em um cargo público, com proventos de R$ 28.000,00, que exerce licitamente outro cargo federal acumulável, com remuneração de R$ 24.000,00 (valores hipotéticos). Cada valor, isoladamente, fica abaixo do teto constitucional de R$ 46.366,19, o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal vigente desde fevereiro de 2025 (Lei n. 14.520/2023). A soma, R$ 52.000,00, o ultrapassa. Somadas, haveria corte de R$ 5.633,81 por mês, e parte do trabalho em um dos cargos ficaria sem paga. Em Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a régua é o subteto que o art. 37, XI, fixa por ente e Poder (o subsídio do Prefeito; o do Governador, dos Deputados Estaduais ou dos Desembargadores). Quando os dois vínculos estão no mesmo ente e Poder, cada um se compara ao mesmo subteto. Quando estão em Poderes ou entes diferentes, sustento que cada um observa o limite do seu; é posição minha, não precedente do Supremo.

Em março de 2026, ao julgar o Tema 976, o Supremo reafirmou esse valor do teto e reproduziu a expressão constitucional "percebidos cumulativamente ou não". Há quem leia aí a volta do somatório. Este texto mostra por que a resposta do STF continua a ser a aferição por vínculo, inclusive para quem se aposentou em um dos cargos, e por que nem o Tema 359 nem o Tema 976 a alteram. O critério que proponho não é inédito: no Tema 359, os Ministros Luiz Fux e Luís Roberto Barroso separaram a pensão dos proventos pela origem do valor (RE 602.584, p. 38 do inteiro teor). O que o texto acrescenta é a generalização desse distinguishing para todas as parcelas em disputa e um mapa dos acórdãos (lista completa no anexo) que mostra que os casos perdidos não discutem a regra, mas uma pergunta anterior: existem, de fato, dois vínculos?

O texto que parece mandar somar

A Constituição veda a acumulação remunerada de cargos, salvo, havendo compatibilidade de horários, nas hipóteses do art. 37, XVI: dois cargos de professor; um de professor com outro (desde a Emenda Constitucional n. 138/2025, "com outro de qualquer natureza"); dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas. O art. 37, § 10, permite somar proventos e remuneração quando os cargos são acumuláveis.

Três passagens, porém, sugerem o somatório: o art. 37, XI, submete ao teto os valores "percebidos cumulativamente ou não"; o inciso XVI autoriza a acumulação "observado em qualquer caso o disposto no inciso XI"; e o art. 40, § 11, manda aplicar o limite ao "montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável". Ao pé da letra, autorizaria o trabalho em dois cargos e retiraria parte da paga de um deles.

O que o Supremo decidiu

Em abril de 2017, o Plenário julgou em conjunto o RE 612.975 (Tema 377) e o RE 602.043 (Tema 384), relatados pelo Min. Marco Aurélio. A tese é esta: "Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público". Por ter sido firmada em recurso extraordinário com repercussão geral, juízes e tribunais devem observá-la (CPC, arts. 927, III, 1.035, 1.039 e 1.040).

Ficou vencido o Min. Edson Fachin. Para ele, a parte final do inciso XVI não deixa dúvida de que a interpretação do teto se aplica "ao conjunto das remunerações percebidas de forma cumulativa", leitura reforçada pelo art. 40, § 11; a acumulação continuaria possível, com redução em um dos cargos (RE 612.975, p. 51-52). O voto apoiou-se em doutrina: José dos Santos Carvalho Filho admite a acumulação "se em um dos cargos ou empregos, ou até em ambos, o servidor tiver redução remuneratória" (Manual de Direito Administrativo, 30. ed., 2016, p. 701, apud RE 612.975, p. 51).

A maioria respondeu que a acumulação é "remunerada" e, como disse o relator, não admite "a gratuidade, ainda que parcial, dos serviços prestados". O somatório pagaria de modo diferente dois ocupantes do mesmo cargo só porque um deles exerce outro licitamente. E a leitura literal tornaria "inócuo" o inciso XVI, que tem a mesma hierarquia do inciso XI. O teto existe para impedir supersalários e proteger o erário; nenhuma das duas finalidades é atingida quando cada remuneração, isoladamente, respeita o limite. Na síntese do relator, "o Estado não pode dar com uma das mãos e tirar com a outra".

A crítica doutrinária e a resposta

A objeção mais séria é a literal, e não é só de Carvalho Filho. Pereira e Alvim (2019, p. 14) sustentam que o Supremo "esvaziou o sentido normativo da expressão 'cumulativamente ou não'" e, ao prestigiar a redação originária, "terminou por invalidar a relevante atuação do poder constituinte reformador": emenda constitucional só poderia ser afastada por ofensa a cláusula pétrea. Os autores citam ainda Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 31. ed., 2014, p. 282, apud Pereira e Alvim, 2019, p. 14), para quem a acumulação existe em benefício da coletividade, não do servidor, e o segundo cargo pode ser exercido desde que a soma fique contida no teto.

Primeira resposta: a expressão não foi apagada. Vale para as junções que a Constituição não autoriza, como a soma de cargos inacumuláveis, de pensão com remuneração ou da retribuição de cargo em comissão exercido pelo titular de cargo efetivo.

Segunda: a cláusula pétrea foi nomeada. O Min. Barroso propôs interpretação conforme da expressão do art. 37, XI, e da locução do art. 40, § 11, e afirmou: "a cláusula pétrea violada aqui é o direito fundamental à remuneração pelo trabalho desempenhado" (RE 612.975, p. 64), no que foi seguido pelo Min. Fux.

Terceira: o argumento da coletividade prova o contrário do que pretende. Se a acumulação serve ao corpo social, retirar a retribuição do segundo cargo desestimula justamente quem a Constituição quis atrair para ele, efeito que o próprio Bandeira de Mello chama de "inconveniente visível".

A EC 138/2025 dá ao argumento finalístico uma força nova: ao admitir o cargo de professor "com outro de qualquer natureza", multiplica as acumulações possíveis, inclusive com cargos de remuneração alta. Mas o supersalário que o teto combate é a remuneração acima do limite, e cada vínculo continua limitado. Somar as parcelas tornaria parcialmente gratuito justamente o cargo de professor que a emenda passou a permitir acumular.

A aposentadoria em um dos cargos não muda nada

Poder-se-ia objetar que a tese protege só quem está em atividade nos dois cargos. O próprio paradigma o desmente. O RE 612.975 tratava de "proventos do cargo de Tenente Coronel da reserva" da Polícia Militar somados à remuneração de odontólogo do SUS, e a repercussão geral foi reconhecida sobre "parcelas de aposentadorias percebidas cumulativamente". Negar a tese ao aposentado em um dos vínculos é negá-la no caso em que ela nasceu.

O art. 40, § 11, também foi enfrentado: segundo o relator, "cabe idêntica conclusão quanto ao artigo 40, § 11, [...] sob pena de criar-se situação desigual entre ativos e inativos". As Turmas aplicaram a tese a proventos somados a remuneração, inclusive na hipótese de reingresso anterior à EC 20/1998 (RE 1.102.166 AgR-segundo, 2024), e a proventos somados à remuneração de cargo em comissão (RE 1.264.644 AgR, 2020; RE 1.312.000 AgR, 2022). Não há acórdão do Supremo sobre quem se aposentou nos dois cargos; a aplicação da tese a essa hipótese decorre da mesma razão de decidir, mas é inferência, não precedente.

Sem marco temporal e sem modulação

A União e o Estado de Mato Grosso, com adesão de dezenove Estados e do Distrito Federal, pediram restrição da tese a quem acumulava antes das Emendas 19 e 20, de 1998, e modulação. Em 1º de agosto de 2018, o Plenário rejeitou ambos, por unanimidade: a tese abrange quem acumulava "em momento quer anterior, quer posterior" às emendas.

O Tema 359 trata de outra coisa

A defesa estatal costuma invocar o Tema 359 (RE 602.584, 2020): morto o instituidor depois da EC 19/1998, o teto incide "sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor". O próprio acórdão afasta essa leitura. O relator delimitou o caso como de "institutos distintos". O Min. Fux disse que, "se [...] fosse a mesma servidora, exercendo funções compatíveis constitucionalmente, aplicaríamos essa tese" dos Temas 377 e 384. E o Min. Barroso, aderindo a esse distinguishing: "Se fosse a mesma pessoa acumulando em razão de cargos diversos acumuláveis, [...] os tetos são individuais", mas ali havia "uma remuneração por trabalho próprio e um benefício previdenciário que lhe advém da morte do marido" (p. 38).

Dessa distinção sai o critério aqui generalizado: a origem do valor. Proventos, remuneração de cargo em comissão do aposentado e retribuição de docência autônoma remuneram trabalho do próprio servidor, cada um em seu vínculo; a pensão decorre do vínculo e das contribuições de outra pessoa. Por isso a pensão é somada, mesmo quando vem de ente federativo diferente (RE 1.544.006 AgR, 2025), e as demais parcelas não.

E o Tema 976?

O Tema 976 (RE 968.646, março de 2026) trata das parcelas indenizatórias das carreiras cujas leis orgânicas a Constituição prevê, a começar pela magistratura e pelo Ministério Público, e não reaviva o somatório. O item 2 reproduz, em substância, o art. 37, XI; a tese não trata de acumulação de cargos, não menciona os Temas 377 e 384 e declara, no item 14, que "não se estende às demais carreiras do serviço público". A superação de tese de repercussão geral exige fundamentação "adequada e específica" (CPC, art. 927, § 4º), que não existe; os embargos, julgados em julho de 2026, também não tocaram no assunto.

Onde está a divergência real

Na pesquisa que fiz na base de jurisprudência do STF (lista completa no anexo), dos 33 acórdãos em que se discutia a soma de dois vínculos alegadamente autônomos e acumuláveis, o Tribunal aplicou ou manteve a aferição por vínculo em 27; nos outros seis, não reviu a conclusão da origem, por envolver lei local e fatos. Nenhum acórdão do Plenário posterior a 2017 superou ou restringiu a tese.

A divergência, portanto, não está na regra, mas na pergunta anterior: existem dois vínculos? Ela aparece no caso, muito litigado, do policial militar que dá aulas na academia de polícia. As duas Turmas aplicaram ou mantiveram a tese nessa situação em ao menos dezessete acórdãos; num deles, a Turma viu ali "função autônoma de magistério", com remuneração própria (RE 1.504.364 AgR, 2024). O Min. Fachin ficou vencido em vários deles, acompanhado em dois pelo Min. Gilmar Mendes (RE 1.447.953 AgR, 2024; RE 1.480.064 AgR, 2025), por entender que a docência na corporação é atribuição da própria carreira.

No Plenário, o resultado foi outro, mas por razão processual. No ARE 1.480.417 AgR (2024), o Tribunal, por maioria, não reviu decisão de origem que somara proventos de coronel da reserva e retribuição de docência, por considerar a vantagem incorporada aos proventos: dissentir dela exigiria reexaminar lei local e fatos (Súmulas 279 e 280). Ficaram vencidos quatro ministros, que aplicavam a tese. A ementa registra "acumulação de cargos públicos. Inexistência", mas essa é a conclusão da origem, mantida porque revê-la exigiria reexame de fatos e de lei local; o Plenário não fixou, no mérito, que a docência de militar da reserva nunca constitui vínculo autônomo. Quem invocar o julgado contra a tese terá de enfrentar essa limitação; quem sustentar a tese terá de provar, na instância ordinária, a autonomia do vínculo.

Coisa diversa ocorre com o cargo em comissão. Em 2025, o Plenário reafirmou que a retribuição do cargo em comissão exercido pelo titular de cargo efetivo em atividade se soma ao vencimento: não há "efetiva cumulação de cargos", porque o servidor se afasta de um para exercer o outro (ADI 7.402 e ADI 7.440). Esses julgados são desfavoráveis ao servidor no resultado, não à tese: nenhum manda somar dois vínculos autônomos e acumuláveis; todos decidem, ou deixam à origem decidir, se havia dois vínculos.

O que observar na prática

Repetem-se três equívocos: exigir atividade simultânea nos dois cargos, quando o paradigma era de aposentado; invocar o Tema 359 para somar proventos e remuneração; e confundir vínculo autônomo com o cargo em comissão exercido pelo próprio titular do cargo efetivo, ou com encargo da própria carreira. O aposentado que ocupa cargo em comissão tem dois vínculos (art. 37, § 10) e se beneficia da tese; o servidor em atividade que exerce cargo em comissão no seu órgão, não. No plano federal, a Portaria SGP/SEDGG/ME n. 4.975/2021 adotou o mesmo critério, mandando aplicar o teto "isoladamente em relação a cada um dos vínculos" nas acumulações admitidas; antes de invocá-la, convém conferir sua redação atual no órgão de pessoal. Órgãos de controle, como os tribunais de contas, podem resistir à aferição por vínculo; esta pesquisa não os abrangeu. Se resistirem, a tese, firmada em repercussão geral, vincula os juízes e tribunais que revirem o ato.

Conclusão

Nas acumulações autorizadas pela Constituição, o servidor tem direito à percepção integral da remuneração de cada vínculo: o teto limita cada um deles, não o conjunto do trabalho de uma pessoa. Em Estados, Distrito Federal e Municípios, só sofre abate o que exceder o subteto aplicável ao próprio vínculo, nunca a soma; e, como disse no início, quando os vínculos estão em Poderes ou entes diferentes, a meu ver cada um observa o limite do seu, ponto ainda não decidido pelo Supremo. A regra vale para quem está aposentado em um dos cargos, não tem marco temporal, não foi alterada pelo Tema 976 e não se confunde com o somatório da pensão por morte. O que resta em disputa é a qualificação do segundo vínculo, questão de lei local e de prova.

Nota sobre a pesquisa. Base de jurisprudência do STF, acórdãos, expressão teto e ("tema 377" ou "tema 384" ou 612975 ou 602043), opções padrão, consulta em 3 nov. 2026 (68 acórdãos), mais busca complementar no Plenário (3 acórdãos). Método, critérios de classificação e lista completa, com links oficiais, no anexo. Não foram pesquisados STJ, tribunais de contas e tribunais regionais.

Referências (acesso em 3 nov. 2026)

• Constituição Federal, arts. 37, XI, XVI e § 10, e 40, § 11; EC n. 138/2025.
• CPC (Lei n. 13.105/2015), arts. 927, 1.035, 1.039 e 1.040; Lei n. 14.520/2023.
• STF, Pleno, RE 612.975/MT (Tema 377) e RE 602.043/MT (Tema 384), rel. Min. Marco Aurélio, j. 27/04/2017, DJe 08/09/2017; ED j. 01/08/2018, DJe 05/09/2018 (612.975; 602.043).
• STF, Pleno, RE 602.584/DF (Tema 359), rel. Min. Marco Aurélio, j. 06/08/2020, DJe 23/11/2020.
• STF, Pleno, RE 968.646/SC (Tema 976), rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 25/03/2026, DJe 08/05/2026; ED, j. 01/07/2026, DJe 08/09/2026.
• STF, Pleno, ADI 7.402/GO, rel. Min. André Mendonça, j. 24/02/2025, DJe 17/03/2025; ADI 7.440/PA, rel. Min. Cristiano Zanin, j. 12/08/2025, DJe 19/08/2025.
• STF, Pleno, ARE 1.480.417 AgR/SP, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 04/04/2024, DJe 22/04/2024.
• Demais acórdãos citados: dados e links oficiais no anexo.
• Portaria SGP/SEDGG/ME n. 4.975/2021, DOU 30 abr. 2021.
• PEREIRA, Flávio Henrique Unes; ALVIM, Rafael da Silva. Incidência do teto remuneratório na acumulação de cargos, empregos e funções públicas. Revista Eletrônica da PGE-RJ, v. 2, n. 3, set./dez. 2019.

Magno Nadal — Advogado. O texto tem caráter informativo e não substitui a análise de cada caso.

Anexo — Acórdãos levantados

1. Como a lista foi obtida

Busca principal

• Base: portal de jurisprudência do STF (jurisprudencia.stf.jus.br), base "Acórdãos".
• Expressão de busca: teto e ("tema 377" ou "tema 384" ou 612975 ou 602043)
• Filtros: nenhum (sem filtro de data, órgão ou relator); opções padrão do portal (pesquisa no inteiro teor desativada; sinônimos e plural ativados).
• Data da consulta: 3 de novembro de 2026.
• Resultado: 68 acórdãos (itens 1 a 68 da tabela, em ordem cronológica de julgamento).

Busca complementar (Plenário) — para captar acórdão do Plenário que pudesse superar ou restringir a tese sem citar os temas:

• Base: a mesma, pela interface pública de consulta que serve ao portal (jurisprudencia.stf.jus.br/api/search/search, base "acordaos").
• Consulta: orgao_julgador:"Tribunal Pleno" AND teto AND (acumulação OR cumulação OR acumulações OR cumulativamente), nos campos de ementa e indexação.
• Filtro: data de julgamento de 27/04/2017 a 03/11/2026.
• Data da consulta: 3 de novembro de 2026.
• Resultado: 60 acórdãos; 13 já constavam da busca principal; dos 47 novos, 3 foram incluídos por tratarem da existência de vínculo acumulado (itens c1 a c3) e 44 excluídos por versarem outros assuntos (9 sobre a Gratificação por Acúmulo de Titularidade, 13 sobre o regime remuneratório da magistratura e do Ministério Público julgado com o Tema 976, 11 sobre honorários de advogados públicos e 11 sobre outros temas).

Leitura e classificação. Cada acórdão foi classificado pela ementa, pelo extrato de ata e pela indexação oficiais e, quando estes não bastavam, pelo inteiro teor. Órgão, relator, datas de julgamento e de publicação (DJe) e link são os dados oficiais da própria base. Votos vencidos foram identificados pelo extrato de ata.

Limites. Não foram pesquisados o STJ, o TCU, os Tribunais de Contas e os tribunais regionais; não foram incluídas decisões monocráticas. Parte dos acórdãos da classe A foi proferida em reclamação ou em agravo contra a aplicação da sistemática da repercussão geral, em que o STF apenas verifica teratologia ou mantém o acórdão de origem; nesses casos, a manutenção da aferição por vínculo não equivale a nova afirmação de mérito.

2. Classes

"+ 1" e "+ 2": itens da busca complementar. Conferência: 8 + 5 + 4 + 27 + 7 + 4 + 11 + 2 = 68; com os 3 complementares (1 B e 2 C), 71.

3. Os números citados no artigo

• "27 de 33" (marcados com ★): são os acórdãos em que as duas parcelas decorriam de cargos, empregos ou funções alegadamente autônomos e acumuláveis (dois cargos; proventos de um cargo e remuneração de outro; docência paga à parte), ou seja, as classes A (27) e C (4 + 2 = 6). Ficam fora dos 33 a classe B (configurações em que não há, por definição, acumulação de dois vínculos: o próprio titular do cargo efetivo exercendo cargo em comissão ou função, pensão de parlamentar não autorizada pelo § 10, tarefa por prazo certo de militar da reserva), a classe D (natureza de uma parcela) e a classe T (pensão de terceiro). Em 27 dos 33, o STF aplicou ou manteve a aferição por vínculo; nos 6 restantes, não reviu a conclusão da origem.
• "Ao menos dezessete" (marcados com ◆): acórdãos da classe A, das duas Turmas, sobre policial militar, ativo ou inativo, que exerce docência em academia de polícia. São 17 identificados pela ementa, ata, indexação ou relatório (5 da Primeira Turma e 12 da Segunda). Não entram na contagem: Rcl 45.801 AgR e ARE 1.244.928 AgR (delegados de polícia, não policiais militares) e ARE 1.317.430 AgR (policial militar, mas sem identificação, no acórdão, de que a função fosse de docência). Por isso "ao menos".
• Votos vencidos nos 17: o Min. Edson Fachin ficou vencido em 9 (ARE 1.368.767, Rcl 60.691, RE 1.375.336, RE 1.386.338, ARE 1.371.169, RE 1.445.062, ARE 1.424.781, RE 1.447.953 e RE 1.480.064); o Min. Gilmar Mendes, em 2 (RE 1.447.953 AgR e RE 1.480.064 AgR); o Min. André Mendonça, em 1 (ARE 1.368.767 AgR).
• Plenário após 2017: nenhum acórdão do Plenário, em qualquer das duas buscas, superou ou restringiu a tese dos Temas 377 e 384. Os acórdãos do Plenário desfavoráveis no resultado são das classes B (ADI 7.440 MC-Ref, ADI 7.402, ADI 7.440, ADI 3.663) e C (RE 1.434.374 AgR, ARE 1.436.552 AgR, ARE 1.480.417 AgR, ARE 1.421.877 AgR).

4. Tabela completa

★ = entre os 33 casos de vínculos alegadamente autônomos · ◆ = entre os 17 de policial militar e docência em academia. Datas: julgamento e publicação (DJe), conforme a base do STF. "Pres." = relator na condição de Presidente; "red. p/ ac." = redator para o acórdão.

Magno Nadal — Advogado. Lista elaborada pelo autor a partir da base de jurisprudência do STF, consulta em 3 nov. 2026.